Учреждение гос совета рос империи. Сущность и история создания государственного совета рф
высший законосовещательный орган Российской империи в 1810 - 1917 гг. Состав назначался верховной властью из числа высших сановников, а также министров, которые входили в него по должности. После создания Государственной думы (1906) играл роль верхней палаты парламента и частично избирался, обсуждал принятые Думой законопроекты до утверждения их царем.
Отличное определение
Неполное определение ↓
1) высшее законосовещательное учреждение Российской империи, созданное 1 января 1810 г. по Манифесту Александра I и действовавшее до 20 февраля 1906 г. Идея учреждения Государственного совета принадлежала М. М. Сперанскому. Создание Государственного совета не затрагивало основ самодержавия в России. Членов Совета назначал император из министров и высших сановников (первоначально в нем было 35 членов, к 1890 - 60). Внесение законопроектов для рассмотрения в Государственном совете являлось прерогативой императора. Ни один новый закон не должен был представляться на утверждение монарха без предварительного обсуждения членами Государственного совета (на практике это положение неоднократно нарушалось). Император мог согласиться как с мнением большинства, так и меньшинства членов Совета. Выступать с законодательной инициативой члены Государственного совета могли только в пределах компетенции своего ведомства. Они же обеспечивали исполнение законов, относившихся к нему, и проводили в жизнь все распоряжения верховной власти. Государственный совет распределял финансовые средства между министерствами и рассматривал отчеты министров до их предоставления императору; 2) верхняя законодательная палата, созданная по Манифесту Николая II от 20 февраля 1906 г. и в соответствии с новой редакцией Основных законов Российской империи (23 апреля 1906) накануне образования представительной Государственной думы в результате Революции 1905-1907 гг. Принцип комплектования Государственного совета (по сравнению с прежним) был изменен. Вводилось выборное начало - одна половина состава ежегодно назначалась императором, вторая - избиралась: от сословий (шесть от г|фовенства и 18 от дворянства), по одному от каждого земства, шесть человек от АН и университетов, 12 - от Совета и местных комитетов торговли, мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ, два - от финляндского сейма. В 1914 г. Государственный совет состоял из 188 человек. Ведению Государственного совета подлежало обсуждение принятых Госу|ррственной думой законопроектов, а также рассмотрение законодательных предположений, возбуждаемых членами Совета. Статья 106-я определяла, что «1}рсударственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности Дума имела ряд полномочий, которыми не обладал Совет. 25 февраля г. Николай II издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного Совета и Государственной Думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля г. После Государственный совет не возобновил свою работу.
В этом году юбилей образования Государственного Совета — 200 лет. Да, конечно, сейчас Госсовет уже не тот, но …
Государственный совет — высший законосовещательный орган Российской империи в 1810-1906 годах и верхняя палата законодательного учреждения Российской империи в 1906-1917 годах.
О создании Государственного совета было объявлено манифестом «Образование Государственного совета» императора Александра I, изданным 1 (13) января 1810 года. Предшественником Госсовета был Непременный совет, учреждённый 30 марта (11 апреля) 1801 года, который неофициально также именовался Государственным советом, поэтому дату основания последнего иногда относят к 1801 году. Образование Государственного совета было одним из элементов программы преобразования системы власти в России, разработанной М. М. Сперанским. Цели его создания были подробно раскрыты в записке Сперанского «О необходимости учреждения Государственного совета».
Членов Государственного совета назначал и увольнял император, ими могли стать любые лица, вне зависимости от сословной принадлежности, чина, возраста и образования. Абсолютное большинство в Госсовете составяли дворяне, назначение в Госсовет в большинстве случаев было фактически пожизненным. По должности в число членов входили министры. Председатель и вице-председатель Государственного совета ежегодно назначались императором. В 1812-1865 годах председатель Госсовета был одновременно и председателем Комитета министров, среди членов Госсовета всегда были представители императорской фамилии, а с 1865 по 1905 год председателями Госсовета были великие князья (до 1881 года — Константин Николаевич, потом — Михаил Николаевич). Если на заседании Госсовета присутствовал император, то председательство переходило к нему. В 1810 году было 35 членов Государственного совета, в 1890 году — 60 членов, а в начале XX века их число достигло 90. Всего за 1802-1906 годы в Госсовете состояло 548 членов.
Полномочия Государственного совета предусматривали рассмотрение:
* новых законов или законодательных предположений;
* вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или разъяснения прежних законов;
* вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах;
* ежегодной сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 г. — государственной росписи доходов и расходов);
* отчетов Государственного контроля по исполнению росписи доходов и расходов (с 1836 г.);
* чрезвычайных финансовых мер и пр.
Государственный совет состоял из общего собрания, Государственной канцелярии, департаментов и постоянных комиссий. Кроме того, при нем действовали различные временные особые совещания, комитеты, присутствия и комиссии.
Все дела поступали в Госсовет только через Государственную канцелярию на имя возглавлявшего ее государственного секретаря. После определения, принадлежит ли данное дело ведению Госсовета, государственный секретарь распределял его в соответствующее отделение канцелярии, которое готовило его к слушанию в соответствующем департаменте Госсовета. Срочные дела по повелению императора могли сразу передаваться в общее собрание Госсовета, но обычно дело сначала проходило соответствующий департамент, а потом уже попадало в общее собрание. Согласно манифесту 1 января 1810 года через Государственный совет должны были проходить все принимаемые законы, но на деле это правило соблюдалось не всегда. Решение в департаментах и общем собрании принималось большинством голосов, но император мог утвердить и мнение меньшинства Госсовета, если оно более отвечало его взглядам. Например, Александр I из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7 %), причем несколько раз поддержал мнение всего лишь одного члена Госсовета.
Согласно указу от 5 (17) апреля 1812 года Госсовет на время отсутствия императора подчинял себе министерства, а указ 29 августа (10 сентября) 1801 года, определял, что в случае продолжительного отсутствия императора в столице решения большинства общего собрания Госсовета принимают силу закона. В 1832 году полномочия Совета были несколько сокращены: министры перестали передавать ему ежегодные отчеты о своей деятельности.
15 (27) апреля 1842 года был принят новый документ, определяющий деятельность Совета, заменивший собой манифест 1810 г.: «Учреждение Государственного совета», разработанное комитетом под председательством князя И. В. Васильчикова. Новое положение несколько ограничило сферу деятельности Госсовета, обозначив ряд направлений законодательной деятельности, не подлежащих рассмотрению на его заседаниях, но одновременно и расширило ее за счет административных дел и вопросов судопроизводства.
Департамент законов (1810-1906). Рассматривал законопроекты в области административно-территориального устройства, судопроизводства, налогообложения, существенных реформ государственного аппарата, проекты положений и штатов отдельных государственных учреждений, промышленных, финансовых и торговых обществ, общественных организаций.
Председатели: граф П. В. Завадовский (1810-1812), граф В. П. Кочубей (1812), светлейший князь П. В. Лопухин (1812-1819), князь Я. И. Лобанов-Ростовский (1819-1825), В. А. Пашков (1825-1832), граф И. В. Васильчиков (1832-1838), граф М. М. Сперанский (1833-1839), Д. В. Дашков (1839), граф Д. Н. Блудов (1840-1861), князь П. П. Гагарин (1862-1864), М. А. Корф (1864-1871), князь С. Н. Урусов (1871-1882), Е. П. Старицкий (1883), барон А. П. Николаи (1884-1889), граф Д. М. Сольский (1889-1892), М. Н. Островский (1893-1899), Э. В. Фриш (1900-1905).
Департамент гражданских и духовных дел (1810-1906). Рассматривал юридические вопросы и дела духовного управления: формы и порядок судопроизводства; толкование и применение в судебной практике отдельных статей гражданского и уголовного законодательства; возведение в дворянство и лишение такового, дела о присвоении княжеских, графских и баронских титулов; дела о наследственных, земельных и прочих имущественных спорах, об отчуждении недвижимого имущества на государственные нужды или его передаче из государственной собственности в частные руки; об учреждении новых епархий и приходов православных и иных вероисповеданий. Также в департаменте рассматривались дела, вызвавшие разногласия при решении их в Сенате или между Сенатом и отдельными министерствами.
Председатели: светлейший князь П. В. Лопухин (1810-1816), граф В. П. Кочубей (1816-1819), В. С. Попов (1819-1822), граф Н. С. Мордвинов (1822-1838), С. С. Кушников (1839), принц П. Г Ольденбургский (1842-1881), Д. Н. Замятин (1881), В. П. Титов (1882-1883), Н. И. Стояновский (1884-1897), Э. В. Фриш (1897-1899), Н. Н. Селифонтов (1899), Н. Н. Герард (1902-1905).
Департамент государственной экономии (1810-1906). Занимался вопросами финансов, торговли, промышленности и народного просвещения. Рассматривал законопроекты, связанные с развитием экономики, государственных доходов и расходов, финансовые сметы министерств и главных управлений, отчеты государственных банков, вопросы налогообложения, предоставления привилегий отдельным акционерным обществам, дела по открытиям и изобретениям.
Председатели: Н. С. Мордвинов (1810-1812), светлейший князь П. В. Лопухин (1812-1816), Н. С. Мордвинов (1816-1818), граф Н. Н. Головин (1818-1821), князь А. Б. Куракин (1821-1829), граф Ю. П. Литта (1830-1839), граф В. В. Левашов (1839-1848), граф А. Д. Гурьев (1848-1861), П. Ф. Брок (1862-1863), К. В. Чевкин (1863-1873), А. А. Абаза (1874-1880), граф Э. Т. Баранов (1881-1884), А. А. Абаза (1884-1892), граф Д. М. Сольский (1893-1905)
Департамент военных дел (1810-1854). Рассматривал вопросы военного законодательства; комплектования и вооружения армии; создания центральных и местных учреждений военного ведомства; средствах для обеспечения его хозяйственных нужд; сословных и служебных правах и привилегиях лиц, причисленных к военному ведомству, их судебной и административной ответственности. Фактически перестал действовать в 1854 году, но его председатель назначался до 1858 года, а члены до 1859.
Председатели: граф А. А. Аракчеев (1810-1812), светлейший князь П. В. Лопухин (1812-1816), граф А. А. Аракчеев (1816-1826), граф П. А. Толстой (1827-1834), И. Л. Шаховской (1848-1858).
Временный департамент (1817). Был образован для рассмотрения и подготовки законопроектов в финансовой области: об учреждении Государственного коммерческого банка, Совета государственных кредитных установлений, а также введении питейного сбора и пр.
Департамент дел Царства Польского (1832-1862). Образован после упразднения конституционной автономии Царства Польского для рассмотрения общих вопросов политики в отношении польских земель, разработки соответствующих законопроектов, а также росписи доходов и расходов Царства Польского.
Председатели: князь И. Ф. Паскевич (1832-1856), князь М. Д. Горчаков (1856-1861).
Департамент промышленности, наук и торговли (1900-1906). Рассматривал законопроекты и бюджетные ассигнования в области развития промышленности и торговли, а также просвещения; дела об утверждении уставов акционерных обществ и железных дорог; выдаче привилегий на открытия и изобретения.
Председатель: Н. М. Чихачев (1900-1905).
Комиссия составления законов (1810-1826). Образована в 1796 году для осуществления кодификации законодательства. С образованием Госсовета вошла в его состав. Упразднена в связи с созданием II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, взявшего на себя указанные функции. В 1882 году II Отделение было вновь передано Государственному совету, образовав Кодификационный отдел (1882-1893), упраздненный после передачи вопросов кодификации законодательства Государственной канцелярии.
Комиссия по принятию прошений (1810-1835). Была создана для принятия жалоб, связанных с деятельностью органов власти, а также прошений, связанных с назначением различного рода пособий. После 1835 года выведена из состава Госсовета и подчинена непосредственно императору. Существовала до 1884 года, после чего была преобразована в особую Канцелярию по принятию прошений, упразднённую в 1917 году.
Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената (1884-1917). В его задачу входило рассмотрение жалоб на решения департаментов Сената и определение возможности передачи соответствующих дел на рассмотрение общего собрания Госсовета.
Манифест от 20 февраля 1906 и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 учреждали Государственный совет как законодательный орган — верхнюю палату первого российского парламента, наряду с нижней палатой — Государственной думой.
Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина — избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных).
Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства — 6 человек; от дворянских обществ — 18 человек; от губернских земских собраний — по одному от каждого; от академии наук и университетов — 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по каждому из разрядов в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению.
Статья 106-я Основных государственных законов определяла, что «Государственный совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности у Думы были определённые полномочия, которыми не обладал Совет. В случае прекращения или перерыва в деятельности Государственного совета и Государственной думы законопроект мог быть обсужден в Совете министров и утвержден императором в форме высочайшего указа, немедленно вступающего в силу. Но в большинстве случаев действовала обычная процедура: законопроект проходил через Думу и поступал в Госсовет. Здесь он обсуждался в соответствующей комиссии и департаменте, а затем — в общем собрании Совета.
Структура Государственного совета после 1906 года существенно изменилась. В нем помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырех), увеличилось число постоянно дейстующих комиссий. Заседания общего собрания Госсовета теперь стали публичными, на них могли присутствовать публика и представители прессы.
В ходе Февральской революции 25 февраля 1917 года император Николай II издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного совета и Государственной думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля 1917. Однако свою деятельность Государственный совет так и не возобновил. Его общие собрания больше не собирались. В мае 1917 года Временным правительством были упразднены должности членов Государственного совета по назначению. В декабре 1917 года Государственный совет был упразднен декретом Совета народных комиссаров.
Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Он принимал решения по вопросам, которые вызвали разногласия в Сенате, между Сенатом и Министерством юстиции, Военным советом или Адмиралтейств-советом. Рассматривал дела, касающиеся ответственности за преступления, совершенные членами Государственного совета и Государственной думы, министрами и другими высшими чиновниками (занимавшими должности 1-3 классов по Табели о рангах), а также дела об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве и др.
Председатель: А. А. Сабуров (1906-1916).
Второй департамент был специализирован на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, дела связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др.
Председатели: Ф. Г. Тернер (1906), Н. П. Петров (1906-1917).
Государственный совет как высший законосовещательный орган Российской империи долгое время располагался непосредственно в Зимнем дворце. Его заседания проходили в зале на первом этаже. После взрыва в Зимнем дворце 5 (17) февраля 1880 года при неудачном покушении на императора Александра II, государственный секретарь Е. А. Перетц писал специальную записку об обеспечении безопасности помещений Госсовета или его переводе в другое здание.
В 1885 году Государственный совет был перемещен в Мариинский дворец, где и находился вплоть до 1917 года. После преобразования Госсовета в 1906 году и значительного увеличения числа его членов, помещения Мариинского дворца были перестроены, в частности, расширен зал заседаний. Работы были закончены к 15 (28) октября 1908 года, а до той поры обновленный Совет заседал в помещении Петербургского Дворянского собрания, специально снимаемом для этой цели.
Председатели Государственного Совета
В 1810-1906 годах
1. Граф Николай Петрович Румянцев (1810-1812)
2. Князь Николай Иванович Салтыков (1812-1816)
3. Светлейший князь Пётр Васильевич Лопухин (1816-1827)
4. Князь Виктор Павлович Кочубей (1827-1834)
5. Граф Николай Николаевич Новосильцев (1834-1838)
6. Князь Илларион Васильевич Васильчиков (1838-1847)
7. Граф Василий Васильевич Левашов (1847-1848)
8. Светлейший князь Александр Иванович Чернышёв (1848-1856)
9. Князь Алексей Фёдорович Орлов (1856-1861)
10. Граф Дмитрий Николаевич Блудов (1862-1864)
11. Князь Павел Павлович Гагарин (1864-1865)
12. Великий князь Константин Николаевич (1865-1881)
13. Великий князь Михаил Николаевич (1881-1905)
14. Граф Дмитрий Мартынович Сольский (1905-1906)
В 1906-1917 годах
1. Эдуард Васильевич Фриш (1906-1907)
2. Михаил Григорьевич Акимов (1907-1914)
3. Сергей Сергеевич Манухин (1914)
4. Иван Яковлевич Голубев (1915)
5. Анатолий Николаевич Куломзин (1915-1916)
6. Иван Григорьевич Щегловитов (1917)
Государственный совет Российской империи был создан 1 января 1810 г. по предложению председателя комиссии составления законов М.М. Сперанского по образцу французской Первой империи и в соответствии с его планом введения конституции (см. предыдущий документ). Совет назначался императором из высших сановников. В 1810 г. его составили 35 членов, впоследствии их число увеличивалось и к 1906 г. достигло 120. Члены Совета фактически были несменяемы.
По плану Сперанского Совет должен был объединять действия законодательной, исполнительной и судебной властей. Однако план был реализован далеко не полностью, в частности, не была создана законодательная палата – Государственная дума. Поэтому на практике Государственный совет оказался, прежде всего, законосовещательным органом. Он должен был рассматривать все законопроекты до представления их императору. Однако на практике целый ряд совещательных учреждений: Военный совет, Адмиралтейств-совет, Кавказский, Сибирский и др. комитеты стали обсуждать законопроекты по специфическим отраслям государственного управления и представлять свои заключения непосредственно монарху. Комитет министров и специально создаваемые секретные комитеты, и особые совещания рассматривали законопроекты по любым вопросам, которые почему-либо было неудобно вносить в Государственный совет. Тем не менее, он обсудил значительное большинство законопроектов, в т.ч. наиболее существенных.
Помимо законопроектов, Совет ежегодно обсуждал бюджет империи (кроме бюджетов 1813 и 1814 гг.). На практике при рассмотрении и законодательных, и, особенно, финансовых вопросов Государственный совет по преимуществу разрешал разногласия министерств.
Государственный совет со временем получил обширные судебные полномочия. С 1811 г. он стал рассматривать дела о предании суду высших сановников за преступления по должности. С 1813 г. с его заключением представлялись императору дела, не решенные общими собраниями Правительствующего сената из-за отсутствия большинства в 2/3 голосов или несогласия с ним министра юстиции, а также некоторые другие судебные приговоры. После судебной реформы 1864 г. судебная компетенция Совета значительно сократилась. Дела, рассмотренные реформированными судами, в него уже не вносились.
По всем делам Государственный совет представлял свое заключение ("мнение") императору, который принимал окончательное решение . Мнение должно было приниматься большинством голосов. На практике меньшинство также вносило свое предложение. Несогласные ни с большинством, ни с меньшинством могли подать особые мнения, также представлявшиеся императору. В значительном большинстве случаев он утверждал мнение большинства, но в некоторых важных вопросах одобрялось мнение меньшинства.
Аппаратом Совета являлась государственная канцелярия. Ее влияние было весьма велико. Чины канцелярии докладывали дела во всех присутствиях Государственного совета, составляли журналы их заседаний (в журналах департаментов излагались и обосновывались их решения) и мемории (объяснительные записки к мнениям, при которых последние с 1816 г. представлялись императору).
Государственный совет способствовал упорядочиванию законодательства, препятствуя изданию законов из узковедомственных, личных и т.п. видов. Либеральные государствоведы выступали за увеличение влияния Совета. Во II половине XIX в. был в высшей бюрократии был составлен ряд проектов дополнения Государственного совета выборными членами (см. Проект реформы Государственного совета П.А. Валуева 1863 г., Записка великого князя Константина Николаевича о реформах государственного управления 1880, "Конституция" М.Т. Лорис-Меликова 1881 г.).
Образование Государственного совета 1810 г. действовало до 1842 г. Однако новое Учреждение Государственного совета вводило лишь частные изменения. Созданный в 1810 Государственный совет действовал до 1906 г., после чего был преобразован в верхнюю законодательную палату. Текст приводится с некоторыми сокращениями: выпущены повторы и некоторые второстепенные постановления.
Божией милостью Мы, Александр Первый , император и самодержец Всероссийский, и прочая, и прочая, и прочая.
К утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении признали мы нужным установлению Государственного совета дать образование, свойственное пространству и величию нашей империи.
С того времени, как отечество наше, собрав воедино раздробленные некогда удельным владением его силы, природным разумом и твердостью духа отверзло себе все пути к славе и могуществу, внутренние его установления, постепенно усовершаясь, многократно прелагаемы были по разным степеням гражданского его существования.
Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона. К сему склонялись многократные постановления о лучшем образе издания законов, об устройстве порядка судного и исполнительного.
Если политические происшествия в некоторых эпохах затрудняли и умедляли шествие правительства нашего к сей постоянной цели, то вскоре наступали другие времена, в коих вознаграждалось прошедшее и сильным движением ускорялся путь к совершенству.
Век Петра Первого, Екатерины Второй и блаженной памяти любезного родителя нашего многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил. Таким образом, действием промысла вседержащего, отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения.
Восшед на престол, первое попечение наше было удостовериться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к устройству внутреннего государственного управления. Желание наше всегда было видеть сие управление на той степени совершенства, какой может быть совместен с положением империи, толико пространной и в силах ее многосложной. Наставшие войны и внешние политические превращения многократно отвлекали нас от исполнения сих предположений. Но среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных, мы не преставали мыслить о усовершении внутренних наших установлений.
Зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами, мы обратили на часть сию особенное внимание. Усилия, кои со времени Петра Великого употребляемы были к дополнению и пояснению гражданского нашего права, доказывают, что тогда уже чувствовали всю важность и настоятельную нужду его исправления. В последующие времена с умножением народа, с расширением собственности, с успехами промыслов нужда сия сделалась ощутительнее.
Всевышний благословил желания наши. С окончанием протекшего года мы имели удовольствие видеть и удостовериться, что сие важное дело восприяло успешное движение. Первая часть гражданского уложения окончена, другие постепенно и непрерывно за нею последуют .
По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совокупным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства.
Но законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды.
В числе сих установлений Совет издавна занимал важное место. В начале своем он был временным и преходящим. Но при вступлении нашем на престол, наименовав его Государственным , мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свойственное публичным установлениям.
Ныне, с помощью Вышнего, положили мы совершить сие образование на следующих главных началах:
I. В порядке государственных установлений Совет составляет сословие , в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти.
II. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению.
III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.
IV. Совет составляется из особ, доверенностью нашею в сословие сие призываемых.
V. Члены Совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.
VI. Министры суть члены Совета по их званию.
VII. В Совете председательствуем мы сами .
VIII. В отсутствие наше место председателя занимает один из членов по нашему назначению.
IX. Назначение члена председательствующего возобновляется ежегодно.
X. Совет разделяется на департаменты.
XI. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствует.
XII. Министры не могут быть председателями департаментов.
XIII. Члены всех департаментов составляют общее собрание.
XIV. Члены Совета, при определении коих не будет назначен особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.
XV. Распорядок членов по департаментам возобновляется каждые полгода по нашему усмотрению.
XVI. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным нашим повелением.
Предметы Совета, разделение их по департаментам, состав и образ их действия определяются подробно особенным учреждением, вместе с сим издаваемым.
Утвердив на сих основаниях бытие Государственного совета, мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся.
Государственный совет, таким образом составленный, в первых своих собраниях обратит внимание на следующие главные предметы:
Первое . Гражданское уложение, по мере совершения его с принадлежащими к нему судебными обрядами и устройством судебных мест, будет поступать на его уважение. За сим последует уложение уголовное . От успешного окончания сего труда зависит общее устройство судебной части. Вверив оную особенно Правительствующему сенату, мы не умедлим дать сему высшему в империи нашей судебному сословию образование, важному назначению его свойственное, и присоединим к его установлениям все, что может их усовершить и возвысить.
Второе . Различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания общего министерского наказа, в коем с точностью определятся отношения министров к другим государственным установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности.
Третье . Настоящее положение государственных доходов и расходов требует также неукоснительного рассмотрения и определения. На сей конец доставим мы Совету план финансов, составленный на началах, части сей наиболее свойственных. Главные основания сего плана состоят в том, чтоб всевозможным сокращением издержек привести их в надлежащую соразмерность с приходами, установить во всех частях управления истинный разум доброй экономии и самыми действенными мерами положить твердое основание постепенной уплаты государственных долгов, коих ненарушимость, удостоверенную всеми государственными богатствами, мы всегда признавали и будем признавать одним из важнейших и неприкосновенных обязательств нашей империи. Дан в Санкт-Петербурге в 1-й день генваря в лето от рождества Христова 1810, царствования же нашего в десятое.
ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА 1810 г.
Отделение первое
Коренные законы Государственного совета
Отделение второе
Особенные учреждения Государственного совета
I. УСТРОЙСТВО ДЕПАРТАМЕНТОВ
1) Число департаментов и их предметы
§ 1. Совет разделяется на четыре департамента: I. Законов. II. Дел военных. III. Дел гражданских и духовных. IV. Государственной экономии.
§ 2. В департамент законов входит все то, что по существу своему составляет предмет закона. Комиссия законов будет представлять в сей департамент все первоначальные начертания законов, в ней составляемых.
§ 3. В департамент военных дел будут входить предметы министерств военного и морского.
§ 4. В департамент гражданских и духовных дел будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции.
§ 5. К. департаменту государственной экономии будут принадлежать предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, казначейства и счетов .
2) Звание председателя Государственного совета
§ 6. Председатель Государственного совета имеет в общих его собраниях первое место и подпись.
§ 7. Председатель открывает и закрывает собрание.
§ 8. Он назначает каждую неделю дела, подлежащие уважению Государственного совета.
§ 9. При рассуждениях Совета он охраняет надлежащий порядок и единство предмета, в случае разнообразия мнений для соглашения их излагает существо и силу вопроса и потом объявляет мнение, большинством голосов принятое.
§ 10. Все рассуждения членов обращаются к лицу председателя.
§ 11. При конце заседания он возвещает предметы будущего собрания.
3) Звание председателей департаментов
§ 12. Председатели в департаментах имеют первое место и подпись.
§ 13. Они открывают и закрывают собрание департаментов.
§ 14. Председатели назначают каждую неделю дела, подлежащие рассуждению департамента.
§ 15. При рассуждениях они излагают существо и силу вопроса и охраняют надлежащий порядок и единство предмета.
§ 16. Все рассуждения членов департамента обращаются к лицу его председателя.
§ 17. При конце заседания председатель департамента возвещает предметы будущего собрания.
4) Звание государственного секретаря
§ 18. Государственный секретарь управляет государственной канцелярией.
§ 19. На ответственность его возлагается точность сведений, предлагаемых Совету, и надлежащая ясность их изложения.
§ 20. На его ответственность возлагается изготовление всех исполнительных бумаг по журналам Совета, как в общем его собрании, так и по департаментам.
5) Звание статс-секретарей и их помощников
§ 21. При каждом департаменте Совета находится один статс-секретарь и несколько помощников.
§ 22. Статс-секретари и их помощники причисляются к государственной канцелярии и отправляют в ней дела по их департаментам.
§ 23. Помощники статс-секретарей назначаются по департаментам министров.
§ 24. Главная обязанность их состоит в собрании дополнительных сведений, нужных для пояснения дел, от министерства поступающих.
II. ОБРЯД ВСТУПЛЕНИЯ ЧЛЕНОВ СОВЕТА И ИХ ЗАСЕДАНИЯ КАК В ДЕПАРТАМЕНТАХ, ТАК И В ОБЩИХ СОБРАНИЯХ
§ 25. При открытии Государственного совета и потом при вступлении каждого члена в сие сословие подписывается им присяга по установленной форме .
§ 26. Заседания членов Совета в департаментах учреждаются по старшинству их, но председатель в департаменте всегда сохраняет первое место.
§ 27. Заседание членов в общих собраниях учреждается следующим порядком: 1) В отсутствие его императорского величества председатель занимает место в середине, по правую его сторону занимают места члены, не принадлежащие к особенным департаментам, а по левую – министры. Против председателя Совета, начиная от места, назначаемого для чтения дел, по обеим сторонам занимают места председатели департаментов, а за ними последуют тех департаментов члены. 2) Статс-секретари и их помощники имеют особенные столы и в обыкновенных собраниях занимают свои места, в чрезвычайных же не присутствуют.
§ 28. Заседания как в департаментах, так и в общих собраниях в положенные дни начинаются с 10 часов утра. Сверх сих заседаний члены департаментов могут учреждать между собою по удобности все нужные по делам сношения по назначению председателей. В делах, требующих общего двух или трех департаментов уважения, они могут учреждать частные собрания по сношению их председателей.
III. ОЗНАЧЕНИЕ ДЕЛ, ПОДЛЕЖАЩИХ УВАЖЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
§ 29. В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государственного совета: 1) Все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения. 2) Предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или дополнения прежних положений. 3) Дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла. 4) Меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов, уставов и учреждений. 5) Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые. 6) Объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению. 7) Ежегодные сметы общегосударственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры. 8) Все дела, по коим отсуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение. 9) Дела о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые. 10) Отчеты всех министерств в управлении принадлежащих к ним частей .
§ 30. Из всех сих предметов изъемлются: 1) Те дела, кои особенно предоставлены будут непосредственному докладу министров. 2) Дела, кои по общему министерскому наказу подлежать будут соображениям министерского комитета.
IV. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ ДЕЛ, РАССМОТРЕНИЕ И ОКОНЧАНИЕ ИХ В ДЕПАРТАМЕНТАХ
§ 31. Все дела, предоставленные соображению Государственного совета, сначала поступают в департаменты его по свойству их и принадлежности.
§ 32. Из сего изъемлются те дела, кои общими положениями, ниже сего изображенными, или особенными высочайшими повелениями предназначатся непосредственному уважению общих Совета собраний.
§ 33. Дела в департаменты поступают или от министров, или по особенным высочайшим повелениям; те и другие изготовляются к докладу в государственной канцелярии и предлагаются или государственным секретарем, или статс-секретарем того департамента, или же в отсутствие его одним из его помощников.
§ 34. Порядок рассуждения в департаменте учреждается, применяясь к тем правилам, какие для общего собрания ниже сего постановлены.
§ 36. Журналы подписываются председателем и потом членами по старшинству их.
§ 37. Министры, хотя и не обязаны присутствовать в департаментах по делам их, но когда признают нужным, могут представлять изъяснения их или лично, или через директоров, управляющих частями.
§ 38. Директоры оставляют собрание, как скоро окончены будут нужные по делам изъяснения.
§ 39. Положения департаментов, заключающие в себе изъяснения точного разума существующих законов и приложение их к частным случаям и не предполагающие нового закона, устава или учреждения, ни отмены прежних постановлений или дополнения их, не поступают в общие собрания, но представляются в журналах их непосредственно на высочайшее усмотрение.
§ 40. Все другие дела, по окончании их рассмотрения в департаменте, входят на уважение общего собрания.
§ 41. Во всех положениях департамента по делам частным заключение Совета изображается в общем виде закона или учреждения, дабы разрешением одного случая можно было объять все другие, с ним однородные.
V. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ ДЕЛ, РАССМОТРЕНИЕ И ОКОНЧАНИЕ ИХ В ОБЩЕМ СОБРАНИИ
§ 42. Заседания в общем Совета собрании открываются чтением постановлений, получивших высочайшее утверждение.
§ 43. Дела поступают в общие собрания Совета или из департаментов, или вносятся по особенным высочайшим повелениям.
§ 44. Следующие два рода дел вносятся в общие собрания Совета, не поступая предварительно в департаменты: 1) общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; 2) внешние важные меры, когда по существу их признано будет нужным предоставить их предварительному общему уважению Совета.
§ 45. Дела по порядку предыдущего их назначения предлагаются государственным секретарем, а в отсутствие его – одним из статс-секретарей или их помощников по его назначению.
§ 46. Чтение никем не прерывается до самого его окончания.
§ 47. По окончании чтения председатель того департамента, к коему принадлежит дело, присовокупляет нужные объяснения и устанавливает существенные предметы рассуждения. Государственный секретарь дополняет их или повторением нужных статей чтения, или объяснением приложений, в деле находящихся. Сим основываются вопросы, к разрешению подлежащие, и существо дела.
§ 48. В делах, входящих непосредственно в общие собрания, объяснения принадлежат председателю Совета.
§ 49. По прочтении дела каждый член Совета может требовать пояснения или повторения тех статей, которые представятся неясными. Государственный секретарь обязан представить сии изъяснения.
§ 50. После сего начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению подлежащих.
§ 51. Председатель Совета охраняет сей порядок, полагая один вопрос после другого.
§ 52. Рассуждение, удаляющееся от вопроса и существа дела, обращается к оному председателем Совета, который при повторении сих отступлений прекращает самое рассуждение и обращается к предмету последующему.
§ 53. Когда все статьи рассуждения таким образом будут пройдены и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал.
§ 54. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале.
§ 55. В том только случае мнения сии вторично предлагаются Совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае Совет полагает по оным вновь свое заключение.
§ 56. Никакое дело, Совету предложенное, не может быть сообщено вне оного без особенного на то высочайшего дозволения, но каждый член может истребовать дело, для особенного прочтения в самом Совете.
§ 57. Журналы в общем собрании Совета суть двояки: в первый вносятся все постановления, высочайше утвержденные и Совету предъявленные. Сей журнал подписывается одним председателем и государственным секретарем. Во второй вносятся все положения Совета по делам, уважению его представляемым. Сей журнал подписывается председателем, потом всеми членами по старшинству их и скрепляется государственным секретарем.
§ 58. Если дело на уважение Совета поступило из департамента, то положение общего собрания присоединяется к тому же журналу, в коем изображено мнение департамента.
59. В журналы дела вносятся по департаментам, не сливая одного с другим.
§ 60. В обыкновенных собраниях Совета министры, по другим их упражнениям, могут не присутствовать, но отсутствие их не прерывает течение дела.
§ 61. Они могут для объяснения дел представлять директоров, особенно управляющих теми частями, к коим принадлежит предмет рассуждения.
§ 62. Для сего о делах, назначаемых к докладу в общем собрании Совета, дается каждый раз знать министрам.
§ 63. Директор в сих случаях занимает место подле государственного секретаря.
§ 64. Обязанность директоров есть представлять все нужные объяснения по делам, к части их принадлежащим, но они не имеют совещательного голоса и оставляют собрание, как скоро окончатся требуемые от них объяснения.
§ 65. Журналы подписываются сначала председателем, а потом членами по старшинству их и представляются государственным секретарем на высочайшее усмотрение.
§ 66. Словесные высочайшие повеления объявляются Совету председателем. В департаментах Совета то же право принадлежит их председателям. Государственный секретарь, для предложения их Совету, сообщает оные письменно по принадлежности.
VI. ОСОБЕННЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЗАКОНОВ, УСТАВОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 67. Все предварительные начертания гражданских и уголовных законов, также уставов и учреждений, составляемых вне комиссии, особенно для сего учрежденной, вносятся прежде всего через государственного секретаря в сию комиссию и потом с мнением ее поступают в департамент законов.
§ 68. Начертания законов, уставов и учреждений, в комиссии составляемые, вносятся все без изъятия в департамент законов.
§ 69. Директор комиссии имеет место и совещательный голос в сем департаменте по своему званию.
§ 70. Он предлагает начертание законов, уставов и учреждений и представляет по оным надлежащие изъяснения.
§ 71. По рассмотрении и исправлении их в департаменте Совета они вносятся в общее собрание в том самом виде, какой получат в департаменте. Государственный секретарь предлагает их в общем собрании, а директор комиссии представляет надлежащие по оным объяснения.
§ 72. Законы, уставы и учреждения, таким образом в общем собрании Совета рассмотренные, входят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный.
VII. ФОРМЫ ИЗДАНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ
§ 73. Все предметы, содержащие в себе закон, устав или учреждение, имеют форму манифестов и излагаются в следующем виде: Божиею милостью мы и проч., и проч. Введение, в коем излагаются кратко причины: Вняв мнению Государственного совета, постановляем или учреждаем: Следуют статьи закона, устава или учреждения. Место и время издания. В заключение подпись высочайшего имени. Контрассигнирование председателя Государственного совета. С подлинным верно: государственный секретарь.
§ 74. Все дополнения существующих уставов и учреждений, исходящие по делам, в Совете уваженным, имеют таковую же форму.
§ 75. Но изъяснения, предписывающие только образ исполнения или устанавливающие истинный их разум по возникшим сомнениям, имеют следующую форму: Мнение Государственного совета. Государственный совет по вошедшему на расуждение его вопросу... уважив... мнением положил... Подпись: председатель Совета.
§ 76. Высочайшая конфирмация имеет следующий вид: Быть по сему... Высочайшее имя.
§ 77. Государственный секретарь выставляет место и время конфирмации и на списке подписывает: с подлинным верно.
VIII. УСТАНОВЛЕНИЯ, К ГОСУДАРСТВЕННОМУ СОВЕТУ ПРИНАДЛЕЖАЩИЕ
§ 80. При Государственном совете состоят следующие установления: 1) Комиссия составления законов. 2) Комиссия прошений. 3) Государственная канцелярия.
3) Государственная канцелярия
I. Предмет учреждения и состав ее
§ 114. Государственная канцелярия учреждается для производства всех дел, входящих и исходящих из Совета.
§ 115. Она составляется из государственного секретаря, статс-секретарей, докладывающих в департаментах Совета, и их помощников.
II. Разделение дел
§ 116. По разделению дел в Государственном совете канцелярия имеет следующие отделения: 1) Военных и морских дел. 2) Дел гражданских и духовных. 3) Государственной экономии. 4) Содержание и хранение журналов, постановлений и архив. 5) Особенные поручения. Примечание . Поелику для письмоводства по составлению законов существует комиссия, то в канцелярии и не полагается по сим предметам особенного отделения, но статс-секретарь, занимающийся сею частью в департаменте Совета, принадлежит к составу государственной канцелярии.
III. Образ производства дел
§ 117. Все дела, в Государственный совет поступающие, входят в государственную канцелярию и присылаются на имя государственного секретаря.
§ 118. В делах, поступающих от разных министерств, государственный секретарь наблюдает, чтоб действие Государственного совета не было затрудняемо: 1) делами, не оконченными в средних или высших местах управления; 2) делами, коих разрешение зависит от министров или властей, им подчиненных; 3) делами, зависящими от решения Сената; 4) теми делами, кои представлены министерскому комитету ; 5) наконец, делами текущими, когда не представлено при них общего положения к разрешению подобных случаев и на будущее время. Примечание . Точное понятие дел текущих определяется в министерском наказе.
§ 119. Государственный секретарь сверх того наблюдает, чтоб при каждом деле приложено было: 1) Краткая записка, существо его излагающая. 2) Все сведения, к ней принадлежащие в приложениях. 3) Решительное заключение министра. 4) Проект постановления, учреждения, указа или общего предписания.
§ 120. Дела, в сем виде поступившие, разделяются по отделениям их, где они и приуготавливаются к докладу надлежащими изъяснениями и дополнениями.
§ 121. Статс-секретари требуют сих дополнений из разных департаментов посредством их помощников, в самих тех департаментах служащих.
§ 122. Для сего статс-секретари снабжают их помощников записками за своим подписанием.
§ 123. Дело, сим образом изготовленное, представляется государственному секретарю для удостоверения точности в сведениях его и порядке изложения.
§ 124. Каждое изложение дела, в Совет вносимое, подписывается государственным секретарем и статс-секретарем того департамента, к коему оно принадлежит.
§ 125. О делах, таким образом приуготовленных, каждую неделю посылается список и перечень содержания их к председателям департаментов, к каждому по принадлежности, для назначения оных к докладу. Государственный секретарь таковой же список доставляет председателю Совета по делам, следующим в общее собрание.
§ 126. По назначении дела к слушанию как в департаменте, так и в общем собрании извещаются о нем те министры, к коим оно принадлежит.
§ 127. Рассуждения Совета и заключения, большинством голосов принятые, излагаются в журналах его заседаний.
§ 128. Журналы по предназначенной им форме составляются в департаментах статс-секретарями, а в общих собраниях – государственным секретарем.
§ 129. Все журналы, по подписании их, поступают к государственному секретарю и представляются им на высочайшее усмотрение.
§ 130. Журналы департаментов по тем предметам, в коих окончательное заключение предоставлено общему собранию Совета, вносятся в оное непосредственно и потом уже с присоединением его заключения представляются на высочайшее усмотрение.
§ 137. В журналах, составляемых по делам, на уважение Совета входящим, означается: 1) содержание дела, 2) главные предметы рассуждения, 3) причины, уваженные Советом, 4) заключение.
§ 138. Заключение в журнале должно быть изложено так точно, как оно должно быть внесено в окончательное постановление.
§ 141. Архив государственной канцелярии составляется: 1) из собрания самых положительных сведений по делам государственным прежних лет; 2) из сведений самых полных о настоящем каждой части положении, собранных по их отделениям; 3) из журналов Государственного совета и последовавших по оным высочайших решений.
§ 143. Число чинов, их оклады и содержание государственной канцелярии определяются особенным положением.
§ 144. Настоящие особенные учреждения Государственного совета и его установлений имеют быть дополняемы по усмотрению нужд и обстоятельств, на основании коренных законов Совета.
Российское законодательство X-XX вв. Т.6. М., 1988. C. 61-78
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского городского педагогического университета, профессор кафедры «гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Аннотация:
В настоящей статье раскрываются особенности создания Государственного Совета в Российской империи. Показаны различия между первоначальным планом относительно места Государственного совета в системе органов власти и его практической реализацией. Подчеркивается роль концепции разделения властей в ее интерпретации М.М. Сперанским в создании Государственного Совета. Раскрыты особенности деятельности Государственного Совета. Подчеркивается роль личностного фактора в работе Государственного совета и значение существовавшего порядка формирования Государственного совета. По мнению автора, именно персональный состав определял позицию и роль Государственного Совета. В статье подчеркивается, что в законосовещательной деятельности Государственного совета присутствовали как положительные, так и отрицательные черты. К позитивным моментам автор относит коллективное обсуждение законопроектов, что способствовало повышению качества принимавшихся законов.
Ключевые слова:
Государственный совет, разделение властей, Российская империя, законосовещательный орган, государственная власть, император, реформа.
В условиях проводимой в современной России административной реформы важное значение приобретает научный анализ того исторического опыта, который был накоплен в сфере государственного управления в предшествующие периоды. Сложно отрицать, что в каждом государстве существуют и воспроизводятся те или иные правовые традиции, которые сказываются и на развитии системы государственного управления. Сходные по функциям и месту в системе власти институты по-разному работают в различных странах, и объяснить это можно только с позиций современного антропоцентризма.
Постклассическая юриспруденция исходит из посылки, что в правовом пространстве действуют не нормы, а люди. Именно человек как субъект права определяет степень реализации той или иной правовой нормы, обеспечивает ее воплощение в жизнь. Отражаясь в конкретных правоотношениях, право всецело зависит от человека, наделенного правоприменительными полномочиями, от влияющих на него субъективных и объективных факторов.
В создании Государственного совета в Российской империи также отчетливо прослеживается человеческий фактор, который успешно конкурирует с фактором институциональным. В связи с этим, создание этого властного органа можно проследить в двух аспектах:
- в аспекте модернизации структуры органов власти, приведения ее в соответствие с потребностями времени с целью повышения эффективности функционирования;
- в аспекте становления и развития российского конституционализма с его идеей разделения властей.
Важные изменения в системе органов государственного управления Российской империи были предприняты уже в самом начале царствования императора Александра I. Новый ХIХ век требовал новых форм и методов управления страной, и старые институты, которые начали ветшать еще при Екатерине II, нуждались в серьезной модернизации.
1802 г. был отмечен министерской реформой, в ходе которой создавались министерства как новые органы центрального административного управления, построенные по отраслевому принципу и основанные на единоначалии. Создание министерств стало первым шагом на пути обособления исполнительной власти, то есть первым шагом на пути к разделению властей.
Министерская реформа сопровождалась закономерным созданием Комитета министров как органа высшего административного управления . Одновременно было предпринято расширение и уточнение полномочий Сената .
В 1810 г. был учрежден Государственный Совет как орган высшего государственного управления, наделенный законосовещательными функциями .
Логика происходивших событий подводит к мысли о том, что создание Государственного Совета стало логическим продолжением министерской реформы, ее частью. Но это не так. Создание Государственного Совета было инициировано уже другими людьми и осуществлялось из иных соображений.
Ответ на вопрос о причинах создания Государственного совета стоит искать в идеях конституционализма, которые в этот период достаточно активно продвигались в самых высших слоях российского общества были фактически инициированы самим императором и его ближайшим окружением. Как отмечал Г.В. Вернадский, «Конституционные попытки первой четверти ХIХ столетия имеют опору в личных взглядах и симпатиях императора Александра I» .
С 1807 года главным советником императора по вопросам государственного управления стал М.М. Сперанский. Пользуясь большим влиянием и поддержкой Александра I, он реализовал ряд важнейших мероприятий, таких, как уничтожение Тайной экспедиции, отмена пыток, освобождение священнослужителей от телесных наказаний, отмена запрета на ввоз книг из-за границы, открытие частных типографий, реформа почтовой службы, принятие указа о вольных хлебопашцах и т.д.
С энергией и знаниями Сперанского император связывал надежды на осуществление эффективного реформирования государственного устройства России. По указанию императора Сперанский подготовил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» . В этом документа были фактически высказаны крамольные для самодержавной Российской империи идеи разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, установление независимости судебной власти, введение ответственности исполнительной власти перед властью законодательной. Сперанский также предлагал осуществить реформирование системы государственного управления и кодифицировать законодательство.
Помимо этого, перу Сперанского принадлежал еще ряд более кратких документов сходной идейно-политической направленности, в первую очередь, записки «Об образе правления» и «О духе правительства» .
В конце 1809 года Сперанский подготовил целостный проект проведений коренных государственных преобразований в России, озаглавленный «Введение к уложению государственных законов» . Этот проект был основан на идее разделения властей и ее особой, применимой для Российской империи интерпретации.
Для того, чтобы власть была разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви, в проекте Сперанского предполагалось провести следующие преобразования. Законодательную власть следовало сосредоточить в новом органе - Государственной Думе, исполнительную власть оставить у министерств, а высшую судебную власть предоставить Сенату.
Вершиной новой организации государственно-властной системы, в концепции Сперанского, должен был стать Государственный Совет, выступающий своего рода связующим звеном между императором и новой системой организации власти.
Члены Государственного Совета, по замыслу Сперанского, должны были не избираться, а назначаться непосредственно императором. Таким образом, этот орган чем-то напоминал бы английскую палату лордов. Именно здесь обсуждались бы важнейшие государственные проекты.
Государственный Совет планировался как законосовещательный орган, осуществлявший координацию деятельности ветвей власти.
Фактически создание Государственного Совета стало единственной мерой из плана Сперанского, реализованной в то время. Как и предполагалось по замыслу реформатора, 1 января 1810 г., было официально объявлено о создании Государственного совета как нового высшего государственного органа. Но в какой степени реальные полномочия Государственного совета соответствовали концепции Сперанского? Суждено ли было этому органу увенчать предусмотренную Сперанским конструкцию разделения властей?
Прежде всего, отметим, что запланированный Сперанским законодательный орган – Государственная Дума – так и не был в тот период создан. Как следствие, не возникла система разделения властей, а значит, изначально задуманная роль Государственного совета менялась.
В состав Государственного совета, кроме прочих, по должности входили министры. В итоге происходило смешение властей, исполнители законов обсуждали их принятие.
По своей структуре Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, гражданских и духовных дел, государственной экономии, наук, промышленности и торговли. К концу правления императора Александра I в состав этого органа входило 42 человека, 68 % из которых были военными .
С течением времени компетенция Государственного совета размывалась. Он не только обсуждал законы, как первоначально предполагалось, но и наделялся судебными, административными, финансовыми функциями . Реализация законотворческих полномочий Государственного совета получила такую правовую форму, как «Высочайше утвержденное мнение Государственного совета», которую для своего времени можно вполне рассматривать как закон, учитывая, что единое легальное понятие закона отсутствовало.
Для законотворческого процесса создание Государственного совета имело положительное значение. Еще М.М. Сперанский отмечал, что в России процесс создания законов не отличался логикой, нормы менялись в угоду тому или иному лицу . Деятельность Государственного Совета привнесла в правотворческую практику элементы логичности и последовательности. В те периоды, когда император старался точно соблюдать законодательство о Государственном совете, как это делал Николай I, роль этого органа в законотворчестве возрастала. Большое значение имела деятельность созданной в составе Государственного Совета Комиссии составления законов (1810-1826 гг.)
Для деятельности органов власти важное значение имеет ротация кадров, их конкуренция и возможность отзыва не справляющихся с работой чиновников. Это связано с той ролью человека как субъекта права и правоприменителя, о которой говорилось выше. Но российская государственно-правовая традиция, продолжающаяся и по сей день, проявилась в рассматриваемый период в том, что членов Государственного совета назначал и смещал только император. В итоге ротация кадров в составе Государственного совета определялась не их успешностью как государственных деятелей, а умением произвести соответствующее впечатление на императора. Нередко членство в Государственном Совете рассматривалось в качестве своеобразной синекуры, а также как почетная отставка от важной государственной должности. В итоге большинство состава Государственного совета было консервативным по своим взглядам и достаточно негативно относилось к проектам либеральных реформ. С другой стороны, по своей идее этот орган и должен быть в определенной степени консервативным, чтобы играть роль противовеса более либеральной нижней палате, которая, однако, в рассматриваемый период не была создана.
В законосовещательной деятельности Государственного совета можно отметить как положительные, так и отрицательные черты. К позитивным моментам стоит отнести коллективное обсуждение законопроектов, что способствовало повышению качества принимавшихся законов. В качестве негативного момента отметим необходимость специального высочайшего повеления для любого случая создания комиссии для изучения того или иного законодательного предложения, а также предварительное согласование законодательных инициатив с императором.
Все вопросы в Государственном совете могли рассматриваться двумя способами: по департаментам или общим собранием. Каждый член Совета должен был предоставить свое письменное заключение по обсуждаемому вопросу, а затем принималось общее решение. Встречались случаи, когда император поддерживал мнение, расходившиеся с мнением большинства, и в итоге именно эта позиция принималась.
Таким образом, анализ некоторых аспектов создания и деятельности Государственного Совета в Российской империи позволяет сделать следующие выводы.
Учреждение Государственного Совета, первого Высшего законосовещательного органа в Российской Империи, произошло в 1810-м году. Он рассматривал законопроекты, внесенные министрами, до того как их утвердит император. Создание Государственной Думы, как и высшего законосовещательного органа, происходило с использованием выборной системы. При этом одна часть членов назначалась императором, а другая выбиралась.
Первое время создание Государственного Совета происходило по указанию императора. Первые тридцать пять членов были министрами (в соответствии с положением) и назначенными доверенными сановниками. Председателем считался сам император, а в случае его отсутствия - назначенный им один из членов Совета. С 1812-го по 1865-й год председателем Высшего органа был премьер-министр.
Учреждение Государственного Совета предполагало и формирование Комиссии по составлению законов и Канцелярии, которую возглавлял секретарь правительства. Канцелярия занималась не только ведением делопроизводства, но и законопроектов, которые выносились на обсуждение, а также проведением работы по составлению законов.
Учреждение Государственного Совета позволило рассматривать законопроекты после обсуждения их в департаментах. После утверждения их императором законы вступали в силу. Вместе с этим император мог согласиться как с большинством, так и с меньшинством Государственного Совета, а мог и вовсе отвергнуть любое мнение.
Комитет состоял из председателей департаментов. На него возлагалось рассмотрение проекта по преобразованию министерств.
Государственный Совет обсуждал также штаты и сметы учреждений, жалобы относительно определений департаментов от Сената и прочих органов. При Высшем Органе функционировала комиссия по прошениям. Государственный Совет выполнял важную задачу при разработке и издании Свода Законов и первого Полного Законодательного Сборника Российской империи. Так, в 1833-м году было разработано и подготовлено тридцать три тома Полного Сборника и пятнадцать томов Свода Законов. В эпоху правления Александра Второго Государственный Совет участвовал в разработке законодательной основы преобразований 1860-1870-х годов.
После провозглашения Манифеста 1905 года в административном аппарате произошли определенные реформы. Так, Государственный Совет преобразовали в верхнюю палату в Парламенте страны. С этого момента половина участников назначалась правителем, а вторая половина была избираемой. Выборы осуществлялись в соответствии с профессиональными и сословными куриями. Членами становились представители дворянских обществ, духовенства. Высший орган рассматривал законопроекты, принятые Государственной Думой до утверждения их императором. Правитель при этом рассматривал только те нормативные акты, которые были утверждены в обеих палатах. Следует отметить, что Совет и Дума обладали различными законодательными правами.
В 1917 году после революции Высший орган перестал существовать.
Повторное учреждение Государственного Совета произошло в 1991-м году по СССР Горбачева. Он же стал и председателем Высшего органа. Государственный Совет существовал до распада Советского Союза. Снова он был сформирован Президентом Путиным. Учреждение Государственного Совета как органа совещательного было в 2000 году, первого сентября. Обеспечение его деятельности возложено на Управление Президента по внутриполитической деятельности.
В составе Государственного Совета присутствуют высшие руководители от В соответствии с решением Президента в составе органа могут присутствовать и другие деятели.
